Ik ben zelf geen bestuurskundige zoals jullie. Ik werk als ontwerpend onderzoeker bij de Dienst Uitvoering Onderwijs. Ik gebruik ontwerpmethodes, soms op het kunstzinnige af, om onderzoek te doen samen met participanten naar ingewikkelde vraagstukken. Het komende uur gaan jullie hier veel voorbeelden van zien en wordt het vanzelf duidelijk.

DUO hoort bij het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Wij voeren wetten uit die vooral met onderwijs te maken hebben, bijvoorbeeld de Wet op de studiefinanciering. De inburgeringswet. We regelen ook de bekostiging van scholen, organiseren examens en beheren diploma’s.

Voor de meeste mensen die iets met DUO moeten regelen, is dit de deur naar DUO. Onze website. Hier kun je alles zelf regelen. Hierachter zitten meer dan 400 applicaties die met elkaar praten. Een groot deel neemt automatisch beslissingen voor en over je.

Hier tekende een student haar toekomst. Nu veel onzekerheid: doorstuderen? verhuizen? studieschuld? Later hopelijk een leuke baan en een mooi huis. Ik had niet het hart trouwens haar te vertellen dat op je 30e het leven minstens net zo onzeker kan zijn.

Jongeren krijgen met DUO soms op hun 16e al te maken. Alle producten en diensten die we vanaf dan aanbieden, heb je op verschillende momenten in je leven nodig. Stel je gaat ook nog in het onderwijs werken, dan heb je misschien niet alleen een persoonlijke, maar ook zakelijke relatie namens je school met ons. Al die contactmomenten zijn samen een verbinding die zomaar tientallen jaren meemoet. DUO is maar 1 organisatie. Om echt iets voor elkaar te krijgen in je leven, heb je vaak meer organisaties tegelijk nodig dan alleen DUO.

Al die losse organisaties en losse loketten… pff.. Ik ben 1 persoon, en de overheid is toch ook 1 entiteit, hoop je. Wij, de overheid, zijn verdeeld over organisaties, directies, afdelingen en teams. We weten wel dat daar in de verte iemand is met een heel leven en een complexe persoonlijkheid, maar in onze systemen zijn ze vooral een nummer. Een doelgroep. Een debiteur. Student. Of een diplomahouder.

De systeem-level-bureaucratie

In het werk van Bestuurskundigen Mark Bovens en Stavros Zouridis komt de term ‘systeem-level-bureaucraat’ terug. Zij zijn niet alleen uitvoerders, maar medebeleidsmakers.

“Het zijn met name de systeemontwerpers, beleidsjuristen en automatiseringsexperts die te beschouwen zijn als de nieuwe equivalenten van de oude street-level-bureaucraten. Deze systeem-level-bureaucraten maken voortdurend keuzes: welke definities worden gehanteerd, hoe worden vage termen ingevuld, welke processen worden op welke manier ingericht en met elkaar verbonden? Daarmee zijn ze, net als eertijds de street-level-bureaucraten, geen dociele beleidsuitvoerders maar beleidsmakers.”

Mark Bovens en Stavros Zouridis in Van street-level bureaucratie naar system-level bureaucratie. Over ICT, ambtelijke discretie en de democratische rechtstaat, 2002

Maar het is niet simpel. Eind vorig jaar publiceerde het ministerie van Algemene Zaken hun twee-jaarlijkste trendrapport over overheidscommunicatie. Zij signaleren de overheidsburnout. Overheden vinden het steeds moeilijker om het gesprek aan te gaan met de burger en eerlijk te vragen: hoe wil jij dat deze relatie is?

Dit toenemende schuren van de menselijke maat met de systeemwereld kan risicomijdend gedrag of een angstcultuur bij de overheid in de hand werken. Druk vanuit de pers, publieke opinie en peilingen versterken dit. […] Het voeren van een open gesprek wordt steeds spannender voor betrokkenen, vaak ook voor de overheid zelf. Zo raken oplossingen gemakkelijk steeds verder buiten beeld.

Dienst Publieke Communicatie Ministerie van Algemene Zaken Trendrapport 2019

Roos heeft veel gedoe gehad met haar contract toen ze wel of niet in vaste dienst zou komen bij DUO. Over de groep waar Roos bijzat, zijn destijds zelfs kamervragen gesteld. Roos had hier veel moeite mee toen. Zij probeert begripvol te zijn, door positief te blijven. Dit zegt zij erover.

Ik denk dat als je op die manier kijkt dat je… hoe moet ik ’t zeggen… misschien minder snel verbitterd raakt in je werk. Kijk, DUO is een politieke organisatie. Alleen als het je lukt om geïnteresseerd te blijven, kun je er goed werken. Waarschijnlijk geldt dat voor iedere overheidsinstantie. Roos

Roos is niet de enige. Er zijn veel meer collega’s die met allerlei zaken worstelen. In de gesprekken met collega’s leer ik dat zij hun menselijkheid niet uit kunnen zetten in hun werk. Wat begrip is, baseren zij ten eerste op hun eigen waarden, wie zij zelf zijn. Wat als dat lijnrecht lijkt te staan op je ambtenaar-zijn? Wat als je in je werk te maken hebt met zaken die je moeilijk vindt, zoals de contractverlenging van Roos. Of de dilemma’s die Elian net noemde. Ook bij de overheid zijn er reorganisaties, moeilijke samenwerkingen, vertraagde projecten, etc.

“Voor verantwoorde morele oordeelsvorming is het belangrijk om stil te staan bij de wijze waarop logos, pathos en ethos in een bepaalde kwestie verbonden zijn en om te ontdekken hoe ik ze in een evenwichtige, gebalanceerde verhouding tot elkaar kan brengen. Dat geldt niet alleen voor mij, maar ook voor de ander, die tot een andere balans kan komen.”

Alex Brenninkmeijer in Moreel Leiderschap, 2019

Het moreel leiderschap waar Alex Brenninkmeijer over vertelt is de kern van mijn fotoproject, maar direct ook de uitdaging waar we bij de overheid voor staan. Hij schrijft… Systeem-level-bureaucraten die stukjes van zichzelf in de computer stoppen, moeten ook de ruimte krijgen om voor zichzelf de balans te kunnen opmaken. Juist om onder ogen te zien wat onze bias is en die bespreekbaar maken.

Ik merkte in mijn organisatie in de experimenten die ik deed, dat voor veel collega’s dit nieuw was. Zo na te denken over je werk en de keuzes die je daarin maakt.

De overheid openmaken betekent dat we onszelf laten zien. Dat we laten zien aan elkaar en aan de burger hoe we keuzes maken. Dat we de algoritmes uitleggen, beslisbomen openbaar maken. Dat we code, ontwerpen, analyses, en onderzoek gewoon delen, en niet alleen bij een WOB-verzoek, maar op ons eigen openbare account op Github bijvoorbeeld.

De overheid openmaken is ook de estafette in beeld brengen. Wie zijn de lopers en welke stokjes geven ze door? Hoe zijn die stokjes gemaakt? De afgelopen twee jaar deed ik onderzoek naar begrip bij de overheid. Hiervoor moest ik eerst ontdekken hoe die overheid in elkaar zit. Het leverde deze fotoserie op. Hierdoor zagen collega’s van elkaar het overzicht en konden ze hier ook naar handelen. Ze gingen nadenken hoe ze een begripvolle ambtenaar zijn en of het anders moest.

Bij de overheid is het erg moeilijk om tegen de ongeschreven regel in te gaan dat voor wie je echt werkt de politici zijn, en niet het volk. Het volk betaalt misschien je loon, maar ze geven je geen loonsverhoging en ze beslissen niet hoe je loopbaan gaat.

Gerry McGovern in blog Governments’ key competitor is complexity, 2019

Zouden we niet juist de burger belangrijker moeten vinden? Ik denk het wel. Zolang we gevangen blijven in het idee dat we voor de minister werken, en niet voor de burger, gaan we niet een begripvolle digitale overheid kunnen maken.

Het lastige is dat het heel ongezellige consequenties heeft om de burger belangrijker te vinden dan de minister. Het betekent dat je slecht nieuws naar boven moet communiceren. Mensen gaan je hinderlijk vinden. Je hebt ballen nodig en je moet stevig in je schoenen staan.

Gelukkig weten we hoe we moreel leiderschap kunnen tonen, en hebben we dat issue al getackeld ;).

Wanneer je naar de overheid kijkt zoals die nu is, gaat het gesprek meestal één richting op. Dit moet anders. Het moet beide kanten op.

Door een begripvolle ambtenaar te zijn, hoeft de burger niet eens per vier jaar zijn feedback te geven door te stemmen, maar bouwen we elke dag samen aan de verbinding. We betrekken hen actief bij het maken van diensten en producten en luisteren naar wat voor hen belangrijk is. Onze organisatie verandert ook wanneer we een begripvolle ambtenaar zijn. We wachten niet af, maar nemen de ruimte om onszelf te zijn en tonen moreel leiderschap. We maken en krijgen overzicht en weten waarom ons werk er toe doet. We kijken naar onszelf vanuit het perspectief van de burger. Die drie eigenschappen van begripvolle ambtenaar zijn, hebben we nodig om de vierde stap te zetten. Die van opkomen voor de burger als poortwachter. Dat doen we door het gesprek aan te gaan met onze politieke bazen en door open te zijn hoe we keuzes maken.